INTRODUCCION AL DERECHO
LAS NORMAS
1. LA NORMA JURÍDICA DENTRO DEL
ORDENAMIENTO
Teniendo en cuenta la estructura lógico formal de
la norma jurídica, se puede observar que está constituida por tres elementos,
estos son: el supuesto de hecho, el efecto jurídico y el vínculo de deber ser.
La norma jurídica, sin embargo, no es sólo un
juicio hipotético que encierra una concepción lógico formal sino que es,
funcionalmente hablando, un esquema o programa de conducta que disciplina la
convivencia social en un lugar y momento determinados mediante la prescripción
de derechos y deberes cuya observancia puede ser impuesta coactivamente.
Entonces se observa que la norma jurídica puede ser
definida no sólo en base a su estructura interna si no también, en base la
finalidad que persigue, esto es su funcionalidad de acuerdo al objetivo que
persigue, que es justamente el de establecer directa o indirectamente reglas de
conducta; reglas que son tuteladas por el ius imperium del estado..
El sistema o ordenamiento jurídico es el conjunto
de normas jurídicas, de alcance general o particular, escritas o no escritas,
emanadas de autoridad estatal o de la autonomía privada, vigentes en un Estado.
La legislación o sistema legislativo son únicamente
las normas jurídicas escritas de alcance general que tienen vigencia en un
Estado.
2. EL SISTEMA PERUANO
Estando a la precisión hecha de lo que se debe
entender por sistema legislativo y su estrecha relación con el ordenamiento
jurídico, veamos el caso peruano.
Para tal efecto, se debe tener en cuenta lo
prescrito respecto a la jerarquía normativa en el artículo 51 de nuestra
Constitución Política, norma que establece que “La Constitución prevalece sobre
toda norma legal; la ley, sobre las normas de inferior jerarquía, y así
sucesivamente. La publicidad es esencial para la vigencia de toda norma del
estado”
2.1. LA CONSTITUCIÓN
Dentro del sistema legislativo la Constitución
Política es la norma jurídica de mayor jerarquía; la misma que se sostiene en
sí misma a diferencia de las otras normas que se sustentan en la constitución
Para garantizar dicha supremacía, existen
mecanismos de defensa como el control difuso ejercido por los jueces y las
garantías constitucionales, tales como los procesos de hábeas corpus para la
defensa de los derechos fundamentales asociados a la libertad individual; de
hábeas data, para la defensa de los derechos fundamentales asociados a la
libertad de información; de amparo, para la defensa de los demás derechos
fundamentales; de inconstitucionalidad, para verificar la constitucionalidad de
las leyes; y popular, para supervisar la constitucionalidad y legalidad de los
reglamentos administrativos.
2.2. LAS LEYES
Subordinadas a la Constitución, se encuentran las
leyes, normas jurídicas de alcance general y cuya validez está sujeta a
condiciones temporales y espaciales. Entre las leyes cabe distinguir tres
tipos: las leyes orgánicas, las leyes ordinarias y las normas con rango de ley.
2.2.1. LAS LEYES ORGÁNICAS
Conforme lo prescribe el artículo 106 de nuestra Constitución,
mediante las leyes orgánicas se regula la estructura y funcionamiento de las
entidades del Estado previstas en la Constitución así como aquellas otras
materias cuya regulación por ley orgánica está establecida también en la
constitución. Para su aprobación o modificación se requiere el voto de más de
la mitad del número legal de miembros del Congreso.
Las leyes orgánicas sólo pueden ser derogadas,
total o parcialmente, con mayoría calificada, esto es, el mismo procedimiento
para su aprobación; de lo que se puede afirmar que las leyes orgánicas están
por encima de las leyes ordinarias. Una ley ordinaria no debe derogar una ley
orgánica, pero una ley orgánica si puede derogar una ley ordinaria.
2.2.2 LAS LEYES ORDINARIAS
Estas son las leyes que siguiendo el procedimiento
establecido en la Constitución y en el respectivo reglamento del congreso
(proyecto de ley, aprobación por la respectiva Comisión dictaminadora,
aprobación por el pleno del Congreso, promulgación del Presidente de la
República y publicación) son expedidas por el Congreso
La ley se deroga sólo por otra ley. La derogación
se produce por declaración expresa, por incompatibilidad entre la nueva ley y
la anterior o cuando la materia de ésta es íntegramente regulada por aquélla.
Por la derogación de una ley no recobran vigencia las que ella hubiere
derogado. La ley especial prima sobre la ley general.
2.2.3 LOS DECRETOS LEGISLATIVOS
Conforme al artículo 104 de la Constitución el
Congreso puede delegar en el Poder Ejecutivo la facultad legislativa, mediante
decretos legislativos, sobre materia específica y por plazo determinado,
materia y plazo que son establecidos en la ley autoritativa. Los decretos
legislativos son equiparables a las leyes ordinarias, por lo que están
sometidos, a las mismas condiciones que rigen para la ley.
No puede delegarse al Poder Ejecutivo las materias
que son indelegables a la Comisión Permanente, tales como la reforma
constitucional, la aprobación de tratados internacionales, leyes orgánicas, Ley
de Presupuesto y la Ley de la Cuenta General de la República; ello conforme lo
establece el Artículo 101 inciso 4 de la Constitución
2.2.4 LOS DECRETOS DE URGENCIA
Conforme al inciso 19 del artículo 118 de la
Constitución, el Presidente de la República está facultado para dictar medidas
extraordinarias, mediante decretos de urgencia con fuerza de ley, en materia
económica y financiera, cuando así lo requiere el interés nacional y con cargo
de dar cuenta al Congreso; por lo que están sometidos, a las mismas condiciones
que rigen para la ley.
2.2.5 EL REGLAMENTO DEL CONGRESO
Conforme a lo preceptuado por el artículo 94 de la
Constitución Política, el Reglamento del Congreso precisa las funciones
del Congreso y de la Comisión Permanente, define su organización y
funcionamiento, establece los derechos y deberes de los congresistas y regula
los procedimientos parlamentarios y tiene fuerza de ley.
2.2.6 LAS RESOLUCIONES LEGISLATIVAS
Mediante las Resoluciones Legislativas el
Congreso, de manera excepcional, regula temas específicos o materializan
decisiones de efectos particulares, como la aprobación y modificación de su
reglamento o la aprobación de tratados, el otorgamiento de pensiones de gracia
o la autorización para que el Presidente pueda salir del país, etc.
2.2.7 LOS
TRATADOS CON RANGO DE LEY
Conforme al artículo 56 de la Constitución, los
tratados deben ser aprobados por el Congreso antes de su ratificación por el
Presidente, siempre que versen sobre derechos humanos; soberanía, dominio o
integridad del Estado; defensa nacional u obligaciones financieras del Estado.
También deben ser aprobados por el Congreso los tratados que crean, modifican o
suprimen tributos; los que exigen modificación o derogación de alguna ley y los
que requieran medidas legislativas para su ejecución.
2.2.8 LOS DECRETOS LEYES
Los decretos leyes son las leyes expedidas por los
gobiernos de facto (gobiernos civilistas, gobiernos militares o cualquier otra
forma de gobierno distinta al constitucionalmente reconocido). En este punto se
debe tener en cuenta que en función a la teoría de la continuidad, una vez
terminado el gobierno de facto y su retorno a un régimen democrático, los
decretos leyes siguen vigentes. Según esta teoría, las normas dadas por los
gobiernos de facto continúan teniendo validez con la restauración de un
gobierno constitucional y que serán, por lo tanto, modificadas o derogadas por
el procedimiento legislativo constitucionalmente establecido, manteniendo entre
tanto su validez.
2.2.9 LAS SENTENCIAS DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Conforme al artículo 204 de la constitución la sentencia
del Tribunal Constitucional que declara la inconstitucionalidad de una ley se
publica en el diario oficial y al día siguiente de su publicación dicha ley
queda sin efecto.
Al respecto cabe precisar que el Tribunal
Constitucional en la sentencia sobre proceso competencial recaída en el
Expediente N° 004-2004-CC/TC, publicada el 12 de febrero de 2005, ha explicado
que una de las formas de pronunciarse es a través de sentencias interpretativas
– manipulativas (normativas), las cuales reducen los alcances normativos de la
ley impugnada “eliminando” del proceso interpretativo alguna frase o hasta una
norma cuya significación colisiona con la Constitución, o consignan el alcance
normativo de la ley impugnada “agregándole” un contenido y un sentido de interpretación
que no aparece en el texto por sí mismo. Asimismo, en la referida sentencia, el
Tribunal Constitucional, clasifica a su vez a las sentencias interpretativas –
manipulativas en sentencias reductoras (la sentencia ordena una restricción o
acortamiento de la “extensión” del contenido normativo de la ley), aditivas (se
procede a “añadir” al texto incompleto aquello exigido por el texto
constitucional), sustitutivas (se incorpora un reemplazo o relevo del contenido
normativo expulsado del ordenamiento jurídico por ser inconstitucional,
disponiendo una modificación o alteración de una parte literal de la ley,
precisando la referida sentencia que la parte sustituyente no es otra que una
norma ya vigente en el ordenamiento jurídico) y exhortativas (se recomienda al
Congreso que en un plazo razonable expida en reemplazo de la ley declarada
inconstitucional (aunque no expulsada del ordenamiento jurídico) una ley
sustitutoria con un contenido acorde a las normas, principios o valores
constitucionales).
2.2.10 LAS ORDENANZAS MUNICIPALES Y REGIONALES
Conforme a la Sentencia del 15 de diciembre de
2002, recaída en el Expediente N° 689-00-AC/TC el Tribunal Constitucional
señaló que: “dado que la (…) ley
y la ordenanza tienen rango de ley, no puede aplicarse entre las mismas el
principio de jerarquía; es en virtud del principio de competencia, por el
contrario, en base al cual deben articularse sus relaciones.” Y a
ello se suma el hecho de que el inciso 4 del artículo 200 de la Constitución
establece literalmente lo siguiente: “4. La Acción de Inconstitucionalidad, que procede contra las
normas que tienen rango de ley: leyes, decretos legislativos, decretos de
urgencia, tratados, reglamentos del Congreso, normas regionales de carácter
general y ordenanzas municipales…”
En posición contraria se señala que no debe
suponerse que la ordenanza sea una ley, o que la Constitución le otorgue
indirectamente el rango de tal. Lo contrario, sería hacer una
interpretación contrario sensu que
llegaría a un panorama absurdo. En este escenario se considerarían con rango de
ley no sólo las ordenanzas provinciales sino también las distritales. Las
leyes, por principio, sólo pueden ser dadas por el Poder Legislativo. La
independencia de los gobiernos locales no debe suponer de ninguna manera la
creación de un pequeño Estado dentro del Estado peruano. No puede un gobierno
local dictar, mediante ordenanzas, imperativos legales de carácter general que
transgredan aquellos determinados por las leyes en sentido estricto. No
obstante ello, el hecho de que una ordenanza no sea equivalente en sentido
estricto a una ley, no supone que ésta la pueda derogar o desconocer, pues está
beneficiada por la “reserva de ley”, que implica que dentro de los ámbitos de
su competencia, ninguna norma legal, por mayor rango normativo que tenga, puede
ingresar a su ámbito de competencia que, por mandato de la Constitución, se
halla reservada para la ordenanza. (2)
No obstante lo precisado, para determinar si la
ordenanza municipal tiene o no tiene rango de ley, debe considerarse todo el
conjunto normativo contenido en la Constitución Política.
La Constitución no es una norma particular, sino un
ordenamiento en sí mismo compuesto por una pluralidad de disposiciones que
deben formar una unidad indivisible de sentido. Así tenemos la Sentencia del
Tribunal Constitucional Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el
Expediente N° 008-2003-AI/TC, publicada el 14 de noviembre de 2003. “En efecto,
las normas constitucionales no pueden ser comprendidas como átomos desprovistos
de interrelación, pues ello comportaría conclusiones incongruentes. Por el
contrario, su sistemática interna obliga a apreciar a la Norma Fundamental como
un todo unitario, como una suma de instituciones poseedoras de una lógica
integradora uniforme…”
Así tenemos, entonces el artículo 32 de la Constitución “Pueden ser
sometidas referéndum Las ordenanzas municipales…”; de lo que se colige que las
ordenanzas no tienen rango de ley; siendo que las municipalidades pueden
expedir ordenanzas municipales dentro de las materias de su competencia y no
para regular materias que están fuera de su competencia funcional, debiendo
incluso tener presente el contenido de las leyes cuando expida ordenanzas
dentro de su competencia funcional.
En cuanto a las ordenanzas
regionales, se debe tener en cuenta elartículo
36 de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, el cual, establece que las
normas y disposiciones del gobierno regional se adecuan al ordenamiento
jurídico nacional, no pueden invalidar ni dejar sin efecto normas de otro
gobierno regional ni de los otros niveles de gobierno. Las normas y
disposiciones de los gobiernos regionales se rigen, entre otros, por el
principio de legalidad, es decir, que deben ser dictadas respetando la
Constitución y las leyes.
2.3. NORMAS SUBORDINADAS A LAS LEYES
A este respecto se debe tener en cuenta que según
su ámbito de aplicación, estas se pueden clasificar en normas de alcance
nacional, regional y local.
2.3.1 DENTRO DEL ÁMBITO NACIONAL
2.3.1.1 NORMAS DEL PODER EJECUTIVO
Aquí tenemos normas dictadas por el Gobierno
Central vertical y las derivadas del Gobierno Central sectorial.
2.3.1.1.1 NORMAS DEL GOBIERNO CENTRAL VERTICAL
Aquí cabe precisar que el Decreto Legislativo 560,
Ley del Poder Ejecutivo, señala que los decretos supremos son normas de
carácter general que regulan la actividad sectorial o multisectorial en el
ámbito nacional y que las resoluciones supremas son normas de carácter
específico.
Así entonces, tenemos:
- EL
DECRETO SUPREMO. Norma de mayor jerarquía que expide el Poder Ejecutivo; va
firmado por el Presidente de la República y de uno o más ministros.
- LA
RESOLUCIÓN SUPREMA, Emitida por uno o más ministros con la visación
aprobatoria del Presidente de la República.
- LA
RESOLUCIÓN MINISTERIAL, expedida por un Ministro.
- LA
RESOLUCIÓN VICE-MINISTERIAL, emitida por un Vice-Ministro.
- LA
RESOLUCIÓN DIRECTORAL, aprobada por un Director Nacional.
2.3.1.1.2 NORMAS
DEL GOBIERNO CENTRAL SECTORIAL
Son las resoluciones de alcance nacional emitidas
por funcionarios y órganos colegiados de organismos públicos descentralizados
del Poder Ejecutivo, tales como INDECOPI, OSIPTEL, OSITRAN, OSINERG, SUNARP,
SUNASS, SUNAT, CONASEV, Superintendencia de Bienes Nacionales, INRENA, etc.
2.3.1.2 NORMAS PROVENIENTES DE OTROS PODERES DEL
ESTADO Y ORGANISMOS CONSTITUCIONALMENTE AUTÓNOMOS
Dictadas por funcionarios y órganos colegiados del
Poder Judicial y de los organismos constitucionalmente autónomos, tales como el
Jurado Nacional de Elecciones (JNE), la Oficina Nacional de Procesos
Electorales (ONPE), el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil
(RENIEC), la Contraloría General de la República, el Banco Central de Reserva,
la Superintendencia de Banca y Seguros, el Ministerio Público, el Consejo
Nacional de la Magistratura y la Asamblea Nacional de Rectores.
2.3.2 EN
EL ÁMBITO REGIONAL:
Según la Constitución, la estructura orgánica de
los Gobiernos Regionales está compuesta por el Consejo Regional como órgano
normativo y fiscalizador, el Presidente Regional como órgano ejecutivo y el
Consejo de Coordinación Regional integrado por los alcaldes provinciales y por
representantes de la sociedad civil, como órgano consultivo y de coordinación
con las municipalidades.
2.3.2.1 EL CONSEJO REGIONAL
- LAS
ORDENANZAS REGIONALES: Norman asuntos de carácter general, la
organización y administración del gobierno regional y reglamentan materias de
su competencia.
- LOS
ACUERDOS DEL CONSEJO REGIONAL: Expresan la decisión de este órgano
sobre asuntos internos, de interés público, ciudadano o institucional, o
declaran su voluntad de practicar un determinado acto o sujetarse a una
conducta o norma institucional. Estos acuerdos son aprobados por mayoría simple
de sus miembros.
2.3.2.2 LA PRESIDENCIA REGIONAL
Expide
- LOS
DECRETOS REGIONALES: Establecen normas reglamentarias.
- LAS
RESOLUCIONES REGIONALES: Norman asuntos de carácter administrativo. Se
expiden en segunda y última instancia administrativa. Los niveles de estas
resoluciones son:
- Resolución
Ejecutiva Regional, emitida por el Presidente Regional.
- Resolución
Gerencial General Regional, emitida por el Gerente General Regional.
- Resolución
Gerencial Regional, emitida por los Gerentes Regionales.
Las resoluciones regionales sólo pueden contener
actos administrativos, no pueden tener efectos jurídicos de alcance general,
por lo que en rigor no forman parte del sistema legislativo.
2.3.3 EN EL ÁMBITO LOCAL:
2.3.3.1 EL CONCEJO MUNICIPAL
- LAS
ORDENANZAS MUNICIPALES: Conforme al artículo 40 de la Ley Orgánica de
Municipalidades son las normas de carácter general de mayor jerarquía en la
estructura normativa municipal, por medio de las cuales se aprueba la
organización interna, la regulación, administración y supervisión de los
servicios públicos y las materias en las que la municipalidad tiene competencia
normativa.
- LOS
ACUERDOS DEL CONCEJO MUNICIPAL: Conforme al artículo 41 de la Ley Orgánica
de Municipalidades son decisiones sobre asuntos específicos de interés público,
vecinal o institucional que expresan la voluntad del órgano de gobierno para
practicar un determinado acto o sujetarse a una conducta o norma institucional.
2.3.3.2 LA ALCALDÍA
- DECRETOS
DE ALCALDÍA, Conforme a los artículos 39 y 42 de la Ley Orgánica de
Municipalidades son normas por medio de las cuales ejerce las funciones
ejecutivas de gobierno, los asuntos administrativos a su cargo, reglamenta y
aplica las ordenanzas municipales, sanciona los procedimientos necesarios para
la correcta y eficiente administración municipal y resuelve o regula asuntos de
interés general y de interés para el vecindario que no sean de competencia del
Concejo Municipal.